诸多迹象表明，近年来中国的宗教管理政策，正在不动声色地发生变化。

2004年，国家宗教事务局增设“业务四司”，其主要的业务职能是承办五大宗教外其他宗教业务，还兼对宗教院校的管理和邪教问题调研。

在这之前，中共传统的宗教管理模式是只承认所谓“五大宗教”，在官方认可的五大宗教之外存在的宗教信仰和宗教组织，皆为非法存在。而长期运行的国家宗教事务局一二三司的业务分工是：一司承办佛教、道教业务，二司承办天主教、基督教事务，三司承办伊斯兰教事务。

而四司的增设使得国家宗教事务局的业务首次拓展到五大宗教之外。

与国家宗教局增设四司和频繁的调研相呼应，近年来，福建、广东和湖南等省开展了民间信仰活动场所的登记试点。社科院宗教所副研究员陈进国认为，“有关民间信仰的规范化管理、依法管理已提上日程，相关的指导性管理意见也即将出台。”

国家宗教事务办公室近期发布的《国家宗教事务局2014年工作要点》证实了陈进国的估计，这份文件中明确提到：“深化民间信仰问题研究，在已有调研基础上，研究制定关于民间信仰事务管理的意见。”

社科院美国所研究员刘澎认为，这份文件肯定了近年来中国民间信仰的发展情况，作为国家管理宗教事务的最高部门的宗教事务局将研究“民间信仰”正式列入工作计划，表明官方终于公开承认除了传统的“五大宗教”之外，我国不仅有“民间信仰”，而且，“民间信仰”发展的程度已经到了需要“深入研究”的程度。

独特的宗教信仰版图

根据中国官方口径，中国约有1亿宗教信仰者。这一数据是1956年，周恩来接见巴基斯坦和印尼的伊斯兰教代表团时所提供的，此后，中国政府始终保持着这一口径。

2003年至2006年，华东师范大学“当代中国人的精神生活”课题组曾在中国30个城市，对4569个样本进行抽样调查，根据抽样结果推算，估计中国目前宗教信仰者总数应在3亿以上。这一数字经《中国日报》披露之后，在国内外引起了不小的震动。

在这一庞大的数字中，除了官方认可的五大宗教信仰者外，还包括摩门教、巴哈伊教等新兴外来宗教，以及大量国内民间宗教的信仰者。由于缺乏官方统计数据，目前尚无法确知有多少人游离于五大宗教的体系之外。

当前五大宗教与民间宗教之间的格局，有其特定的历史渊源。

早在中共建政之初，由于意识形态的因素，对宗教采取了抑制的政策。

“在上世纪50年代的时候，执政党把宗教定义为一个负面的、消极的因素，所以我们才在五大宗教里面做了各种各样的政治运动。把外国传教士全部驱逐出去。这些活动的目的是为了缩小宗教的影响，让宗教适应执政党的政治需要。”刘澎告诉记者。

由于宗教在中国境内许多少数民族有着广泛的信众基础，部分少数民族甚至全民信教，彻底消灭宗教在当时并不现实。彼时，中共出于巩固政权的需要，将宗教信仰自由作为一种政治策略。

随着中共对阶级斗争的愈发重视，党内对是否要继续维持宗教信仰自由产生了疑惑。“把帝国主义、地主、富农、反动派都赶走了，为什么还保留宗教？”据刘澎所述，当时党内负责宗教工作的李维汉曾在一次内部会议上对这一问题进行了坦率的说明。

“李维汉给大家解释说，实行宗教信仰自由，不是为了促进宗教，宗教信仰自由政策是政治上的考虑，大家没有理由对宗教信仰自由的政策感到担心。”

“保留宗教是不得已而为之。既然消灭不了保留下来，那就要对宗教进行控制，尽可能最大限度地缩小它的影响，抑制它的发展。”刘澎这样解释当时的宗教政策。

因此，除了在宗教界内部开展各种政治运动之外，中共还从组织体系上着眼，建立了各种爱国宗教组织，以期通过其控制宗教，传达执政党的理念。

尽管存在对宗教的宽容政策，但也仅限于佛教、道教、天主教、基督教（新教）、伊斯兰教五大宗教。除此之外，虽同属五大宗教、却不接受官方管理的信仰团体，以及五大宗教之外的其他宗教信仰，则被视作宗教界的反动力量，其中许多还被冠以“会道门”的罪名，受到了严厉的打击。

中国社会科学院世界宗教研究所资深教授马西沙认为，1949年后打击“会道门”是出于巩固政权的一种措施，“它延续了封建社会，至少明代和清代，特别是清乾隆以来的镇压教门的治理传统。”

而在后来疾风暴雨似的“文革”中，连原本得到官方认可的爱国宗教组织也难以幸免，备受摧残。“文革”结束之后，为重新确立中国的宗教信仰自由政策，中共中央于1982年印发了《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》这一重要文件，即俗称的“19号文件”。

中国社会科学院世界宗教研究所副所长金泽告诉记者：“19号文件可以理解为中国宗教管理的顶层设计，在粉碎‘四人帮’后不久重新确立了中国的宗教信仰自由政策，保障了宗教自由逐步落到实处。”

虽然宗教信仰自由政策的落实仅限于官方认可的五大宗教，但得益于改革开放后较为宽松的政治环境，许多在历史上曾经出现过的民间宗教开始在各地复活，其中较为典型的如三一教、罗祖教、弘阳教等。

天津社会科学院哲学研究所濮文起教授指出：“上世纪80年代以来，随着中国社会经济的转型，以及由此引起的中国政治文化的动荡，反映在信仰领域的一个突出表现，就是在广大乡村乃至许多城镇出现了民间宗教复兴的态势。据有关部门统计和学者田野调查，除西藏等少数地区外，某些曾在历史上产生和活动的民间宗教教派，或以‘气功’、或以‘武术’、或以‘花会’、或以‘民间音乐会’、或以‘民间信仰’等形式，乃至打着佛教、道教旗号，重新活跃于大庭广众之中，展现在众目睽睽之下。”

较之于革命年代以消灭宗教为己任的极左政策，19号文件可谓开启了宗教回归的大门，但这扇门显然并未完全打开。大量宗教信仰团体，由于种种限制，仍被挡在门外，无法获得合法身份。从理论上说，民间宗教仍然受到法律的禁止。

受制度惯性影响，长期以来宗教团体和宗教场所的审批均以“五大宗教”及其相关协会为前提。所谓合法的宗教组织，也即是八个来自五大宗教的全国性协会及相关地方性组织，包括中国佛教协会、中国道教协会、中国伊斯兰教协会、中国天主教爱国会、中国天主教教务委员会、中国天主教主教团、基督教“三自”爱国运动委员会和中国基督教协会。

而上述官方认可的几大宗教协会，同时垄断了合法的宗教院校和合法宗教神职人员的来源。因此，其他宗教信仰团体的活动和运作，难免受到不同程度的限制。

民间宗教的识别困境

中国的民间宗教信仰，由于教门众多，巫术色彩浓厚，历史上曾存在不少争议，尤其在中共建政之后，民间宗教信仰往往被视作正统宗教之外的异类。

改革开放之后，随着学界对民间宗教信仰的研究深入，其面纱也逐渐揭开。

在学者马西沙的眼中，中国民间宗教信仰实际上包含着两个概念，其一是民间宗教，其二是民间信仰。

“中国的民间宗教是指在两千年封建帝制时代，流行于社会中下层，而不为当局所认可的多种宗教的统称。”马西沙说，“民间信仰则是一种非制度化的宗教。比如关公信仰、妈祖信仰，还有各地的土地信仰、城隍信仰。”

马西沙将民间信仰归结为老百姓喜闻乐见的一种生活方式，相比于民间宗教，民间信仰缺少制度化，并且“与当地的文化、风俗习惯高度结合。”

在1976年之前，民间信仰被视为封建迷信，而民间宗教则往往被扣以“会道门”的帽子，以区别于官方所认可的五大宗教。

马西沙并不赞同此类带有偏见的划分方式，“就宗教意义而言，民间宗教与正统宗教之间没有不可逾越的鸿沟。世界上著名的宗教在初起时无一不在底层社会流传，属于民间教派。由于逐渐适应社会的普遍需求，并在不断地抗争中，以自己的实力走向正统地位甚至统治地位。”

“民间宗教是正统宗教的孕育之母。”对道教历史有着深刻研究的他告诉记者，在汉末的民间道教，并没有得到统治阶级的承认和信仰，都属于民间宗教。“到了南北朝，经由陆修静和寇谦之这样的大知识分子改造，道教才从过去巫术色彩甚重的宗教，慢慢走向社会中上层，成为了一支几乎为全民族所信仰的正统宗教。”

基于上述种种原因，马西沙反对对宗教进行简单的高低划分。“宗教信仰有层次，有文野之分、精粗之分，却没有高低贵贱之分。”马西沙在《中国民间宗教史》第一版的前言中这样写道。他主张，对任何崇尚真善美的宗教，都要给予一种同情之理解。

刘澎对此也持相同的看法，“有什么必要在有神论里分高级低级、精致粗糙、原始与否、形态是否完备？从学术角度而言或许有意义，从管理角度而言，完全没有意义。

民间信仰在中国同样是一种不可忽视的存在。在中国信仰谱系中，一直有“崇有功，敬有德”的造神传统。金泽估计，中国民间信仰信徒的基数非常大，比例约占中国各种宗教信徒总量的一半，相当于五大宗教信徒数量的总和。

如果以“五大宗教”为主体的管理制度不进行实质性更新，将至少有上亿的民间信仰人口处于非法的宗教信仰状态。

如何对民间信仰进行准确定位是一个很大的问题。由于缺乏传统宗教所具有的严密组织和系统教义，是否将民间信仰归入宗教范畴仍存在争议。

“政府非常想定义‘宗教’，但这件事政府不能做，也做不了。”刘澎说，“如果要给信仰团体、宗教团体进行定义的话，第一个问题，就是以什么标准来定义。对于像民间信仰这样的团体，它可能是非常松散的，但是它有它的核心信仰，这是很清楚的。但是按照完整的建制性宗教的标准去考量它的话，它就不符合建制性宗教的模式。但是按照无神论的标准去衡量它，它就是有神论。”