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黄至安:理顺文物管理体制、强化文物保护职能


来源:道教之音     作者:黄至安     时间:2015-03-09 19:17:42      繁體中文版     手机访问道教之音

随着经济社会的快速发展,文物事业得到了蓬勃发展。从文物数量来看,不可移动文物从上世纪80年代的20余万处增加至76.7万处,翻了近2番;世界遗产、国家历史文化名城从无到有快速增长,世界遗产总数达到47项,位居世界第三,国家历史文化名城总数达到125座;全国重点文物保护单位从改革开放前的180处增加到4296处,增加了20多倍;馆藏文物年均增长150万件(套),数量达到3505.5万件(套)。从公众需求来看,我国人均收入超过5000美元后,公众文化需求呈现爆发式增长,社会对文物博物馆单位提供文化产品、提高展示开放和社会服务质量的要求日益迫切。全国博物馆总数从改革开放之初的349座发展到4165座,其中,文物系统2693座。全国博物馆免费开放机构数达2417家,年接待观众由免费开放前的1.5亿人次增加到目前的6.7亿人次。文物拍卖企业从无到有,达到399家,文物收藏爱好者逾千万。从经费增长来看,全国公共财政文物支出由2002年的26.99亿元增加到2013年的314.14亿元;中央财政文物保护专项资金由2002年的5.63亿元增加到2014年的约160亿元,增长近28倍。与此相适应的,文物保护工程项目、科技项目、博物馆展陈、经费预算管理等各类专业人才需求急剧增长。从文物安全形势来看,第三次全国文物普查结果显示,由于人为和自然原因,22年间我国约有4.4万处不可移动文物登记消失,年均消失约2000处。2009年至2011年,全国每年由国家文物局直接督办的各类行政违法案件达80余起,由公安部门立案的各类文物犯罪案件达1200 余起。

面对日益艰巨和繁重的文物工作,文物管理体制需进一步健全和完善,进一步理顺,以适应文物保护管理利用的需要,现行文物管理体制主要存在以下问题。

一是文物行政部门不健全,造成文物行政监督管理不到位。《中华人民共和国文物保护法》规定县级以上地方人民政府文物行政部门负责不可移动文物的登记、公布,馆藏文物建档工作,以及行政处罚等事项。事实是,目前,全国31个省(自治区、直辖市)文物行政管理机构在行政职责、机构设置和人员编制等方面差异很大,约有70%的省级文物行政管理机构或管理层级不规范,或行政职责不明晰,或内设机构不健全。以湖南省为例,湖南省编办2004年、2009年、2014年三次公布“三定”方案,均未涉及省级文物部门,文物行政部门的行政职责并未随形势的发展而作出相应调整。全国市县一级大量行政管理职能由文管所、博物馆等事业单位代行,县级人民政府设立文物局的仅约占20%。许多国家级历史文化名城、文物资源特别丰富的副省级城市和省会城市尚未设立独立的文物行政管理机构。

二是人员编制不足,造成文物保护措施难以落实。虽然文物事业不断发展,但各级文物部门的机构编制、人才队伍仍基本维持在10年前的水准,全国仅有10万余人的文博队伍,其中从事文物行政管理的编制内人员约7000人,平均每个行政机构不足3人。因此,一方面不能落实文物有专门机构或者专人负责管理,文物安全得不到保障,一些文物保护单位特别是古文化遗址、古墓葬近乎处于“失管”状态,盗窃、盗掘案件时有发生;另一方面公众要求文物博物馆单位提供高质量高水平的文化产品、展示开放和社会服务等方面需求得不到满足。

三是文物执法薄弱,行政执法难度大。一方面,全国31个省、自治区、直辖市仅浙江、北京、新疆三地设有专门的省级文物行政执法机构,其余大部份省份的文物执法人员基本由各级文物部门工作人员兼任,缺乏专门文物保护执法人员,而有些基层文物执法机构依然按照事业单位来管理,没有执法权,导致文物执法尴尬;另一方面受制于机构改革的大环境,本不健全的文物行政机构受到进一步挤压或裁撤,行政执法队伍有名无实。在2014年的机构改革中,已经出现了省级文物行政部门被裁撤的情况。随着机构改革的逐步深入,地市级、县级文物行政部门被裁撤将是顺理成章的事情。

针对文物管理体制出现的上述问题,结合行政管理体制改的精神,建议:

一、健全各级行政监管机构,明确文物部门的行政监督管理职责。在文化遗存丰富的省份和城市,要提升文物行政部门在地方政府的地位,必要的应设立单独的文物行政部门。

二、确立文物保护管理机构具体保护管理职责,确保文物安全。

三、建立中央或省级垂直管理的文物行政执法体制,以形成可靠有力的行政执法体系。

四、通过立法进一步明确公职人员故意损毁历史文化名城、街区、村镇,故意损毁文物古迹“构成犯罪的”,应当依法追究刑事责任,不得以行政处罚代替刑事处罚,以遏制法人犯法。

本文为:第十二届全国政协委员、中国道教协会副会长黄至安道长在全国政协十二届三次会议上的提案

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